申请人：郑某某。

被申请人：岱山县自然资源和规划局。

2024年6月15日，申请人郑某某因不服岱山县自然资源和规划局于2024年4月10日作出的告知书一案，向本机关提出行政复议申请。2024年6月20日，本机关向申请人邮寄补正通知书，申请人于2024年6月29日进行补正。2024年7月1日，本机关依法受理后向申请人寄送《行政复议受理通知书》，并告知其在行政复议中的相关权利义务。同日，本机关向被申请人寄送《行政复议答复通知书》及复议申请材料副本。2024年7月9日，被申请人向本机关提交了行政复议答复书及证据材料。2024年8月1日，本机关召开听证会。本案现已审理终结。

复议请求：一、撤销被申请人岱山县自然资源和规划局于2024年4月10日作出的《告知书》。二、责令被申请人岱山县自然资源和规划局对申请人郑信秋的土地权属争议调查处理申请重新进行处理，并依法提出调查处理意见。

申请人称：2022年6、7月份，申请人得知其房屋后面的空地被他人张某某及其子女建成平房。因该空地系申请人1987年从工作单位县水产供销公司某某综合加工厂受让三间旧厂房等建造住宅后特意预留的，且张某某等在该空地上建造的平房严重影响申请人房屋的通风采光与安全，为此申请人提起民事诉讼。诉讼过程中，申请人发现其预留的宅基地空地在1992年土地使用权初始登记时，被登记在张某某、赵某某名下；2022年5月份时，张某某、赵某某将该土地使用权转让给了第三人。因申请人的受让协议在申请人签名盖章后被他人恶意添加“注”的内容，及张某某的建房审批表、请求补办手续申请表、土地登记审批表等经过镇政府或行政主管部门审批等，法院判决申请人败诉。为此，申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款之规定向岱山县人民政府提起土地权属争议调查处理申请。被申请人认为争议的土地不存在权属争议、并于2024年4月10日作出《告知书》。申请人认为其与他人张某某等之间的争议属于土地权属争议，被申请人应依法受理。理由如下：一、原国土资源部办公厅发布的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》(国土资厅[2007]XX号)对土地权属争议的界定，与国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条相冲突，故被申请人岱山县自然资源和规划局以国土资厅[2007]XX号《复函》为由认为郑信秋的申请不属于土地权属争议是错误的。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件，因此，尽管争议的土地在1992年时已经登记，但是仍属于被申请人依法应当受理的土地权属争议范围。二、申请人与张某某等之间因土地使用权归属而产生的争议发生在1992年12月31日之前。1989 年申请人坐落于岱山县某某镇的房屋建成以后，在申请人不知情的情况下，张某某在申请人房屋后面的宅基地空地上砌了围墙，上面放了几根破水泥棍。为此，申请人与张某某一家就发生了争吵。因此，申请人不可能在张某某、郑某某的地籍调查表中签字确认。三、1992年土地使用权初始登记时，居委会为他人张某某出具的土地权属来源证明文件《土地使用权属证明》内容是假的。依据虚假的《土地使用权属证明》制作的审批材料、土地登记权证，不能作为判断张某某取得争议土地使用权的合法依据。1.申请人的《房屋所有权证》可以证明，在1989年11月5日前，争议的土地上并不存在张某某建造的房屋。申请人位于某某镇的房屋建成后，1989年11月15日，县房地产管理处为其填发了《房屋所有权证》(编号：岱字第XX号)。根据《房屋所有权证》(编号：岱字第XX号)“附图”，申请人房屋的后面是空地，即所谓张某某的占地的一间平房在1989年11月5日前尚不存在。2.张某某1980 年建房审批材料可以证明，在1982年前，张某某根本就不享有争议土地的使用权。因此，居委会出具的《土地使用权属证明》是假的。1992年12月土地初始登记时，岱山县某某镇某某居委员会为张某某出具的《土地使用权属证明》内容却为“兹由张某某户在本镇某某居委自然村有四间房屋及本宗地使用的土地，系1982年前月因原始土地权属来源依据”，但是，根据张某某1980年建房审批材料，张某某仅有二间楼房的土地权属来源于1982年之前。因此，申请人的《房屋所有权证》、张某某1980年建房审批材料可以证明某某镇某某居委会1992年12月为张某某出具的《土地使用权属证明》内容“四间房屋及本宗地使用的土地，系1982年前月因原始土地权属来源依据”是假的。张某某在1989年7月20日《请求补办手续申请表》中所述的两间平房建造于1980年的说法，也是假的。3.县地名服务中心出具的证明，也能证明张某某1989年7月20日《请求补办手续申请表》内容是假的。根据县地名服务中心出具的证明，本案争议土地使用权座落的位置在1987年时并不叫XX路,XX路的称谓是在1993年后的名称。据此,可知张某某1989年7月20日《请求补办手续申请表》系1993年后办理的，即张某某1989年7月20日《请求补办手续申请表》内容是假的。4.依据虚假的《土地使用权属证明》等制作的土地登记权证，不能作为判断张某某取得争议土地使用权的合法依据。在张某某1992年的《土地登记审批表》中，岱山县某某镇人民政府意见内容为“经查，该宗地属国有土地，现由张某某作住宅使用，曾民委证明为合法依据”，据此可知，张某某在1992年土地登记时提供的权属证明文件仅是居民委员会出具的证明，并没有提供其他合法的土地权属来源证明文件、资料，如买卖合同。在申请人的《房屋所有权证》、张某某1980年建房审批材料可以充分证明居委会为张某某出具的《土地使用权属证明》内容是虚假的情况下，依据该虚假证明文件制作的土地登记权证不能作为证明张某某已合法取得争议土地使用权的依据。四、根据《中华人民共和国民法典》第一百九十六条第二项规定，不动产物权的权利人请求返还财产的，不适用诉讼时效的规定。综上所述，张某某在1992年的土地使用权初始登记时提供的土地权属来源证明文件《土地使用权属证明》内容是假的。申请人认为，依据虚假的《土地使用权属证明》内容制作的审批材料、土地登记权证，不能作为判断确定张某某取得争议土地权属的合法依据，申请人郑某某申请确权的，仍属于土地权属确权争议。因此，申请人不服被申请人于2024年4月10日作出的告知书，为此提起行政复议，请求撤销被申请人于2024年4月10日作出的告知书，责令被申请人对申请人的土地权属争议调查处理申请重新进行处理并依法提出调查处理意见。

被申请人称：一、被申请人作出的告知书内容正确，依据充分。被申请人作出告知书的理由有两项，一是根据原国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]XX号）, 土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。其与《土地权属争议调查处理办法》并无冲突，该办法第十四条的规定并非穷尽式列举，具有“其他不作为土地权属争议的案件”的兜底条款。前述复函现仍为有效的规范性文件，已在人民法院大量生效裁判文书中被援引，申请人无视大量的正面判决，仅以广州的个案来试图推翻该文件，理由不能成立。二是该宗土地于1992年就已登记，相关四址并未变动。被申请人认为土地权属争议调查处理事项的实质是对土地权属方面民事权利纠纷的行政裁处，而根据《中华人民共和国民法典》第一百八十八条第二款的规定，民事权利的最长保护期限是二十年，超过二十年最长保护期限后，法律关系趋于安定，不再具有可争议性，此时行政权力不应再去介入而引发新的争议。二、被申请人作出释明和告知具有相关职权，也符合本案实际情况。首先，按照中共岱山县委机构编制委员会关于印发《岱山县不动产登记中心主要职责、内设机构和人员编制规定》的通知（岱编委[2020]XX号）中有关机构职责的第六项，我县已在三定方案中明确授权县不动产登记中心(系被申请人下属事业单位)行使县级自然资源和不动产权属争议调处职责，该职能分工在浙江政务服务网已作公开。其次，被申请人于2023 年12月31日收悉申请人邮寄的《土地权属调查处理申请书》及相关证据材料，因表述的请求事项不明确，被申请人进行了第一次的释明告知，并告知了申请人可以选择寄送给被申请人或直接寄送县人民政府、申请人修改补正后仍然选择寄送给了被申请人，被申请人向县政府汇报后县政府交由被申请人办理。因此，被申请人在给申请人的《告知书》也已写明了“接县政府转办”。最后，我省地方政府规章《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条第二款明确：“已依法登记发证的土地权属争议处理，不适用本规定”，即不适用土地权属争议程序处理，本案的情况不仅仅是已登记发证，而且是已发证超过了二十年最长可争讼时效的土地使用权，导入土地权属争议程序进行处理只会使程序空转，并无实际意义。三、申请人提出的事实和理由没有确切证据支撑。申请人所述的转让协议被他人恶意加“注”、《土地使用权属证明》虚假、《请求补办手续申请表》虚假等等内容，都是申请人的主观臆测，井无确切证据支撑。申请人自称已经提起过民事诉讼并已经败诉，也充分印证了这一点。土地权属争议调查处理事项的实质仍是对民事权属纠纷的行政裁处，在民事诉讼中没有被采纳的证据和主张在权属争议调处程序中一样不可能得到采纳和支持。且在民事诉讼败诉之后，申请人又以提出土地权属争议调查处理申请形式以期重启救济程序，这样的权利行使方式本就缺乏正当性，不应支持。综上，被申请人作出的告知书并无不妥。被申请人认为行政复议作为救济程序，前提是当事人的权利受侵害确有救济之必要，而本案关于土地权属已登记超过二十年，申请人也没有能支持其主张的确切证据，申请人的复议申请缺乏基础，被申请人认为不符合受理条件，请求复议机关驳回申请人的复议申请。

经审理查明：2023年12月30日，申请人通过EMS向被申请人邮寄送达《土地权属调查处理申请书》，请求事项为“1.撤销现登记在第三人名下的争议土地使用权证书，将该土地使用权依法确权给郑某某使用；2.第三人将其从被申请人张某某、赵某某处转让过来的土地上的房屋拆除。”，落款送达对象为“此致岱山县自然资源和规划局”。2024年1月7日，被申请人作出《释明告知书》，其中释明和告知如下：“1.请明确申请事项是否为‘土地权属争议调查处理’？2.如果申请事项为‘土地权属争议调查处理’的，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款之规定，若你选择县级人民政府处理的，请改为‘此致岱山县人民政府’。可以仍寄送本机关或直接寄送岱山县人民政府。3.土地权属争议调查处理事项的性质为行政裁决，是对土地权属方面民事纠纷进行裁处的行为，你的请求事项表述为要求撤销行政登记行为，属于行政复议、诉讼事项范畴，需要更正。……”，2024年1月23日，被申请人向申请人邮寄送达该《释明告知书》。2024年2月8日，申请人通过EMS向被申请人邮寄送达第一次补正的《土地权属调查处理申请书》，请求事项变更为“1.请求人民政府对坐落于岱山县某某镇某某路XX号的争议土地使用权进行调查，并裁决该土地使用权归申请人郑某某所有；2.第三人拆除争议土地上的房屋。”，落款送达对象为“此致岱山县人民政府”。2024年2月22日，被申请人通过电话向申请人再次释明告知，2024年3月21日，申请人通过EMS向被申请人邮寄送达第二次补正的《土地权属调查处理申请书》，请求事项再次变更为“1.请求人民政府对坐落于岱山县某某镇某某路XX号的争议土地权属争议进行调查处理，并裁决该土地使用权规申请人郑某某所有。”，落款送达对象为“此致岱山县人民政府”，2024年3月27日，申请人向被申请人现场确认，确认请求事项即为第二次补正的《土地权属调查处理申请书》中载明的请求事项。2024年4月10日，被申请人作出涉案《告知书》，告知申请人“经核实，坐落于岱山县某某镇某某路XX号的土地于1992年由被申请人张某某、赵某某进行了土地登记，2022年5月，张某某、赵某某将该宗土地使用权转让给第三人张某波、张某、张某群并进行了不动产登记，相关四址并无变动。该宗土地于1992年已经登记，根据《中华人民共和国民法典》第一百八十八条第二款的规定，民事权利的最长保护期限是二十年。原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]XX号）规定，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。综上，确定该宗土地不存在权属争议，特此告知，并退回有关材料。”，并于2024年4月11日送达申请人。申请人不服该《告知书》，遂向本机关提起行政复议申请。

另查明，申请人所主张的涉案争议土地已于1992年经行政主管部门审批登记于案外人张昌茂名下。

以上事实有“补正后的《行政复议申请书》，听证笔录，《土地权属调查处理申请书》（落款日期分别为2023年12月25日、2024年1月31日、2024年2月 日），《释明告知书》，涉案《告知书》，物流信息，《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅[2007]XX号），土地登记审批表，地籍调查表”等证据予以证明。

本机关认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条规定：“本省行政区域内发生的土地所有权、使用权归属争议的行政处理，适用本规定。已依法登记发证的土地权属争议处理，不适用本规定。”原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]XX号）明确提出：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”根据上述规定，土地所有权和使用权明确的，针对土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，申请人主张的涉案争议土地已于1992年登记发证，土地使用权归属主体为案外人张某某，且土地权属界线清晰。因此，申请人向被申请人递交要求对涉案土地使用权权属争议予以处理的《土地权属调查处理申请书》，明显不属于土地权属争议调处案件的范畴。同时根据《土地权属争议调查处理办法》第三条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查工作”之规定，对于已依法登记发证明显不属于土地权属争议调处案件的，经被申请人调查并作出涉案《告知书》，该行政行为并无不妥。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：

维持被申请人于2024年4月10日作出《告知书》的行政行为。

如不服本复议决定，申请人可在收到复议决定书之日起15日内向岱山县人民法院提起诉讼。

岱山县人民政府